Evaluación de la economía mexicana en un hito histórico: Reformas estructurales y retos

México es, sin duda, un país económicamente atractivo. Con una población de 118 millones de habitantes y un PIB en 2013 de 1,26 billones de dólares, es la mayor economía emergente después de los países BRIC. México es el actor más importante de América Latina después de Brasil, con más de una quinta parte del producto interior bruto (PIB) de la región. En términos de política económica, México ha llegado a un punto interesante de su historia.

Al inicio del mandato del Presidente Enrique Peña Nieto en 2012 firmó el Pacto por México, un acuerdo con los principales partidos políticos para avanzar conjuntamente en la agenda de reformas más profunda en dos décadas. A lo largo de 2013, el Presidente Peña Nieto impulsó la mayor parte de la agenda, y su administración se centra ahora en garantizar que la legislación secundaria (que contiene todos los reglamentos) se apruebe con éxito para aplicar plenamente las reformas. Se espera que las revisiones de las comunicaciones, la educación, la energía, las finanzas, la política fiscal e incluso las elecciones y la política eleven el crecimiento económico potencial en 2015 y más allá.

En consecuencia, la mayoría de los analistas económicos encuestados por FocusEconomics se muestran cautelosamente optimistas sobre las perspectivas económicas de México a corto plazo. El año pasado, la economía creció un decepcionante 1,1%, lo que supuso el peor resultado desde 2009. Sin embargo, este año, los analistas del sector privado esperan que el crecimiento económico aumente hasta el 2,7% y luego repunte hasta el 3,9% en 2015*.

Los participantes en FocusEconomics también coinciden en que, aunque las iniciativas del Presidente son importantes, no debe sobrestimarse su impacto, sobre todo a corto plazo. Se espera que la reforma energética, cuyo objetivo es abrir el sector energético y acabar con el monopolio que la empresa estatal mexicana Pemex ha mantenido durante 76 años, revierta el declive de la producción de petróleo y gas en México, aunque esto no ocurriría antes del final de la década. La reforma educativa sienta las bases para mejorar el rendimiento académico, pero su impacto en el progreso y, sobre todo, en la economía, será gradual. Por último, las reformas financiera y fiscal fueron decepcionantemente modestas; los participantes en el mercado esperaban revisiones más ambiciosas.

La reforma del sector energético

El Congreso mexicano aprobó la reforma energética en diciembre de 2013. El partido gobernante, el PRI (Partido Revolucionario Institucional), y el partido de derechas, el PAN (Partido de Acción Nacional), votaron a favor de un proyecto de ley que abre el sector energético a la inversión privada de inversores nacionales y extranjeros. El consenso general entre analistas e inversores es que la reforma es transformadora y que se mantiene el principio de apertura de los sectores del petróleo, el gas y la electricidad, a pesar de la feroz oposición del partido de izquierdas PRD (Partido de la Revolución Democrática).

En el sector petrolero, un objetivo clave es aumentar la producción de crudo. La producción de petróleo de Pemex alcanzó un máximo en 2004, con un total de 3,4 millones de barriles diarios (bbl/d) y la producción ha seguido una tendencia a la baja desde entonces. En 2013, la producción de petróleo alcanzó los 2,5 millones de bbl/d y la producción podría disminuir rápidamente en los próximos años con el agotamiento de los campos que ahora son operados únicamente por Pemex. Se espera que la producción de petróleo de Ku-Maloob-Zaap, actualmente el mayor yacimiento, disminuya en torno a 2017. Los expertos han confirmado que México cuenta con importantes recursos marinos profundos en el Golfo de México, además de potencial de gas de esquisto en la región septentrional, cerca de la frontera con Texas.

Sin embargo, Pemex no tiene ni los recursos ni la experiencia necesarios para aprovechar ese potencial. La reforma energética está diseñada para atraer inversiones tanto de empresas extranjeras como nacionales y, para permitir la participación del sector privado en los atractivos yacimientos no convencionales, establecer licencias, contratos de participación en los beneficios y en la producción, así como contratos de servicios que concederá el gobierno, ya sea directamente o en asociación con Pemex. Pemex debería seguir teniendo prioridad en la explotación de los yacimientos, pero podría asociarse con empresas privadas en virtud de acuerdos de reparto de beneficios o de producción compartida. Alternativamente, Pemex podría decidir operar el campo, en cuyo caso se podría conceder una licencia a un inversor privado. El acuerdo se asemejaría a un acuerdo de producción y el Estado mantendría la propiedad de los recursos petrolíferos. En términos económicos, las licencias no difieren de las concesiones y las empresas podrían declarar los beneficios esperados de un contrato a efectos contables y financieros, aunque en la práctica no pudieran contabilizar reservas.

La reforma energética ofrecerá a las empresas extranjeras oportunidades de inversión en exploración -especialmente en los yacimientos de aguas profundas en alta mar y los recursos de esquisto en tierra- que actualmente están fuera del presupuesto de las empresas estatales. Además, la apertura en la industria downstream, concretamente la venta de gasolina al por menor, brindará a las empresas la oportunidad de entrar en un mercado creciente de combustibles, aunque la competencia en las gasolineras se introducirá gradualmente, por lo que las empresas privadas no podrán competir con PEMEX en la venta al por menor de inmediato. México también necesitará inversiones masivas en el desarrollo de infraestructuras de oleoductos, carreteras y puertos. Por otra parte, la legislación propuesta confirma la intención del gobierno de transformar PEMEX en una “empresa productiva del Estado”, lo que significa que el gobierno reducirá gradualmente la carga fiscal de la empresa del 80% a alrededor del 65% dentro de una década. Además, PEMEX tendrá autonomía presupuestaria y de gestión respecto al gobierno federal y la nueva ley también contempla la creación de un fondo soberano a partir de los ingresos petroleros excedentes, que se construirá paso a paso y al que el gobierno no podrá recurrir hasta que alcance el 3,0% del PIB de México.

En general, la producción de petróleo y gas podría verse impulsada por la reforma energética, aunque los analistas coinciden en que existen algunas salvedades. La confianza de los inversores puede seguir obstaculizada por las dudas sobre la interpretación y aplicación reales de las nuevas reformas. La inseguridad jurídica podría seguir siendo un obstáculo potencial, aunque los estatutos ofrezcan un marco legal para la inversión. Hay opiniones encontradas sobre cómo interpretarán las leyes los tribunales mexicanos cuando surjan conflictos y sigue habiendo ambigüedad en cuanto a la posibilidad de recurrir al arbitraje internacional. La seguridad física también podría ser un obstáculo, ya que muchos recursos de esquisto se sitúan en las violentas zonas del norte y noreste del país.

Además, el repunte de la producción será lento, ya que se espera que el impacto de la nueva capacidad -sujeto a los plazos de negociación de contratos, exploración y construcción de infraestructuras- no comience antes de 2018. Según Pemex, es probable que la empresa estatal pueda recuperar una producción de 3,0 millones de barriles diarios en 2018 gracias a la mejora de las operaciones en los yacimientos existentes. Sin embargo, persiste la incertidumbre de que Pemex sea capaz de hacerlo y de que este objetivo tenga un impacto menor en la economía porque, por el momento, el vínculo entre el sector petrolero y el resto de la economía pasa básicamente por el presupuesto del Gobierno. En 2013, los ingresos del petróleo representaron apenas un tercio del total de los ingresos consolidados del sector público, es decir, el 7,8% del PIB. En consecuencia, se espera que un aumento de la producción de petróleo por parte de Pemex incremente los ingresos del sector público. Sin embargo, manteniendo todo lo demás constante, los analistas estiman que para un aumento del 20% en la producción de petróleo, los ingresos aumentarían en torno al 1,5% del PIB, sin tener en cuenta que el coste de producir un 20% adicional superaría el coste de la producción actual. Esto podría dar lugar a un poco más de relajación fiscal, pero no es un cambio estructural en sí mismo. Es probable que existan importantes reservas de petróleo y gas sin explotar en el norte del país y en el Golfo de México. Sin embargo, pasará tiempo antes de que estos recursos estén en línea, por lo que no tendrán un impacto macroeconómico significativo antes de 2020.

Reformas fiscales limitadas

Por su parte, la reforma fiscal, impulsada por el PRI junto con el izquierdista PRD, decepcionó cuando se aprobó en octubre de 2013. El mercado esperaba una reforma fiscal más ambiciosa, por lo que recibió la propuesta de reforma con cierta insatisfacción. La reforma fiscal contiene dos elementos principales: En primer lugar, una serie de subidas de impuestos y nuevos gravámenes en ámbitos que antes estaban exentos de gravámenes. El aumento más notable es el de la tasa del impuesto sobre la renta (ISR) para los tramos de ingresos altos, que pasará del 30% al 32%. Entre los nuevos impuestos figuran un gravamen del 10% sobre las plusvalías bursátiles, una nueva tasa sobre los refrescos azucarados (para combatir la obesidad) y un nuevo impuesto sobre el carbono. Además, se eliminarán las exenciones sobre los servicios de educación privada y los préstamos hipotecarios. En segundo lugar, se simplifica la estructura fiscal para las empresas, eliminando tanto el IETU, o impuesto mínimo alternativo de las empresas, como el IDE, un impuesto sobre los depósitos en efectivo.

El objetivo de la reforma fiscal es aumentar la recaudación tributaria en un 1,4% del PIB en 2014. Se espera que aumente los ingresos en casi un 3% del PIB en 2018. La decepción de los inversores con la reforma estaba justificada en algunos casos, pero equivocada en otros. En primer lugar, la reforma carecía de la ambición de ampliar la base impositiva. La carga sigue recayendo sobre quienes no pueden eludir el pago de impuestos, es decir, la población económicamente activa del sector formal. El gobierno argumentó que no era posible ampliar la base impositiva porque le resulta difícil gravar al sector informal.

El contraargumento provino de analistas económicos que estudiaron los ingresos públicos como porcentaje del PIB en 2013. De todos los países cuyos bonos del Estado a largo plazo fueron calificados Baa por la agencia de crédito Moody’s, México tenía uno de los ratios más bajos de ingresos públicos en relación con el PIB, con un 17,2% en 2013 frente a la cifra media del 30,5%. Sólo Bahamas, Colombia, Costa Rica, Indonesia y Filipinas tenían ratios más bajos. La conclusión fue que el sector informal en México no podía ser menos accesible a los impuestos que el de Turquía (38%), Brasil (36%) o Rumania (34%).

La segunda razón es que el gobierno mexicano no ha ampliado la base impositiva porque no ve ninguna razón para hacerlo. Tras los colapsos económicos de 1982 y 1994, México tuvo que seguir la ortodoxia fiscal, que se convirtió en un ancla de la política económica después de que el país aplicara las reglas fiscales según los principios establecidos por el Consenso de Washington, controlando sobre todo el gasto público.

Analistas e inversores se equivocaron, sin embargo, al no estar de acuerdo con el hecho de que los alimentos básicos y los productos farmacéuticos sigan sin estar sujetos al impuesto sobre el valor añadido (IVA). Proponer un impuesto sobre estos productos habría sido poco realista, ya que el PRD nunca habría votado a favor de la reforma, un impuesto regresivo sobre el consumo de productos de primera necesidad (en los que los pobres gastan una parte mucho mayor de sus ingresos que las clases medias o altas) habría sido difícil de vender y de justificar.

Peso del sector informal

Aunque no cabe duda de que México es económicamente atractivo, el impacto de las reformas estructurales no está claro. El gobierno, así como algunos analistas e inversores, coinciden en que este amplio programa de reformas debería ayudar a resolver muchas de las debilidades económicas del país, como la falta de competencia, las ineficiencias y el bajo rendimiento de los sectores a los que se dirigen las reformas. Además, la aprobación con éxito de los estatutos, combinada con una recuperación gradual de la economía estadounidense, debería apoyar un crecimiento económico más fuerte en México en 2015 y más allá. Sin embargo, otros expertos e inversores consideran que el impacto de las reformas sólo se dejará sentir a largo plazo, al tiempo que siguen creyendo que persisten interrogantes sobre el modelo de desarrollo general del país.

México experimentó un largo periodo de crecimiento mediocre entre 2001 y 2013, cuando la economía creció a una tasa media del 2,1%. Esto contrasta con el llamado boom post-NAFTA -el período entre 1996 y 2000-, cuando la economía creció un 5,1% en promedio. Los analistas sostienen que las mediocres tasas de crecimiento registradas en los últimos años reflejan principalmente el sector informal del país, que sigue ocupando una gran proporción de la mano de obra que lastra al sector formal, caracterizado por industrias modernas y competitivas a escala mundial.

Para ponerse a la altura de otras economías avanzadas, México tendrá que fomentar su sector formal más productivo. Las reformas estructurales prometen hacerlo y, por tanto, ayudarán a transformar la economía mexicana. Sin embargo, su impacto sólo se sentirá a largo plazo y no se manifestará como una panacea a corto plazo para mejorar el crecimiento.

*Nota: Además del análisis macroeconómico, FocusEconomics elabora el LatinFocus Consensus Forecast, una previsión mensual basada en 29 proyecciones individuales de bancos de inversión, consultoras y grupos de reflexión. Para más información, póngase en contacto con nosotros a través de FocusEconomics.